Weltseerecht – Tücken
Erstellt von Redaktion am Freitag 9. Dezember 2022
Die Verfassung der Meere und ihre Tücken
von Didier Ortolland
Unter den oft ohnmächtigen internationalen Institutionen der diplomatischen Landschaft stellt das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen so etwas wie ein stabiles Monument des Völkerrechts dar. 2022 feierte diese United Nations Convention on the Law of the Sea (Unclos) ihr 40-jähriges Bestehen. Der Text der Konvention wurde am 30. April 1982 vereinbart und am 10. Dezember desselben Jahrs auf der abschließenden Sitzung der 3. UN-Seerechtskonferenz in Montego Bay in Jamaika verabschiedet.1
Die 320 Artikel und 9 Anhänge des Unclos sind ein diplomatisches Meisterstück. Der Völkerrechtler Tommy Koh, ehemals UN-Botschafter Singapurs und Vorsitzender der 3. Seerechtskonferenz der UN über elf Sitzungsperioden (1973–1982), bezeichnete das Übereinkommen als „Verfassung der Meere“. Und Javier Pérez de Cuellar, UN-Generalsekretär von 1981 bis 1992, sprach vom „wichtigsten völkerrechtlichen Instrument unseres Jahrhunderts“.
Dass Unclos ein Erfolg ist, steht auch 40 Jahre später außer Zweifel: 167 Staaten und die Europäische Kommission haben das Übereinkommen ratifiziert. Nicht dabei sind bisher – außer den Binnenstaaten – die USA und Israel, einige lateinamerikanische Länder sowie die Türkei, Iran und Syrien (siehe Beitext auf Seite 12).
Unclos ist aber mehr als das kodifizierte Seerecht. Das Abkommen steht auch für den Zeitgeist der 1970er Jahre, als die bestehende, vom Ost-West-Gegensatz geprägte Weltordnung durch den Prozess der Entkolonialisierung durcheinandergewirbelt wurde. Damals sahen die Entwicklungsländer, von denen einige zu Beginn der 3. Seerechtskonferenz gerade erst unabhängig geworden waren, in diesen Verhandlungen auch die Chance, eine neue Weltwirtschaftsordnung zu gestalten.
Das ist in Teilen gelungen. Dank der neu geschaffenen seerechtlichen Kategorie der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) erlangten diese Länder eine effektive Kontrolle über die Nutzung erweiterter Meereszonen einschließlich des Meeresbodens. Innerhalb dieser AWZ, die sich von der eigenen Küstenbasislinie bis zu 200 Seemeilen (370 Kilometer) ins Meer erstreckt, haben alle Küstenstaaten gewisse Hoheitsbefugnisse und gerichtliche Zuständigkeiten. Die begründen allerdings keine volle Gebietshoheit, denn die ist auf die „Territorialgewässer“ des Küstenmeers beschränkt.
Den Entwicklungsländern gelang es außerdem, den Grundsatz des „Gemeinsamen Erbes der Menschheit“ festzuschreiben, der für den Meeresboden außerhalb der AWZ gelten soll. Dieser bis dahin frei zugängliche, also frei ausbeutbare Meeresboden wird von der Internationalen Meeresbodenbehörde (IMB) verwaltet. Die im Rahmen von Unclos gegründete Internationale Organisation wacht über eine mögliche Nutzung dieses internationalen Meeresbodens, wobei die Erträge vorrangig den Entwicklungsländern zugutekommen.
Ein weiteres Novum ist der Begriff „Archipelgewässer“, deren Status dem des Küstenmeers recht stark ähnelt. Damit hat Unclos die Forderungen der Inselstaaten Indonesien, Philippinen und Fidschi berücksichtigt. Noch wichtiger ist, dass die „Verfassung der Meere“ das Gewohnheitsrecht der freien Schifffahrt untermauert: Unclos hat erstens die Bestimmungen über das Recht der friedlichen Durchfahrt (innocent passage) durch die küstennahen Hoheitsgewässer übernommen, zweitens wurde das Prinzip der Freiheit der Schifffahrt auf hoher See auch für die AWZs beibehalten. Allerdings können die jeweiligen Staaten in ihrer AWZ die Einhaltung von Umweltschutzbestimmungen durchsetzen.
Auch für Meerengen hält Unclos an der freien Durchfahrt fest. Dieser Grundkompromiss zwischen den Industriestaaten, die auf die Freiheit der Schifffahrt gerade auch in den Meerengen Wert legen, und den Entwicklungsländern, deren Idee die AWZ war, hat nach wie vor Bestand. Denn die Industrieländer haben festgestellt, dass auch für sie die Einrichtung der AWZ von Nutzen ist, und den Entwicklungsländern ist klar geworden, dass die Freiheit der Schifffahrt ebenfalls in ihrem Interesse liegt.
Dabei hatten sich einige Staaten mit großen Handelsflotten (wie die USA, Großbritannien und Deutschland) zunächst geweigert, das Seerechtsübereinkommen zu unterzeichnen. Was sie störte, waren die weitgehenden Befugnisse der Internationalen Meeresbodenbehörde (IMB) und des von ihr zu gründenden „Unternehmens“, das für die Bewirtschaftung des Meeresbodens zuständig sein sollte, einschließlich der direkten Gewinnung mineralischer Ressourcen in Zonen, die keinem Staat zugeordnet sind (genannt „The Area“).
Damit werde das freie Spiel der Märkte behindert, lautete das Argument der Industrienationen, deren Einspruch bedeutete, dass dieser Teil von Unclos nicht angewandt werden konnte. Deshalb musste ein „Übereinkommen zur Durchführung des Teils XI“ ausgehandelt werden, das spezifischen Bestimmungen in Bezug auf „The Area“ enthielt. Diese zusätzliche Vereinbarung wurde, unterstützt von Deutschland und Großbritannien, am 28. Juli 1994 in den Unclos-Text eingearbeitet. Daraufhin konnte die Konvention am 16. November 1994 in Kraft treten.2
Die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit des Übereinkommens wurde ein Jahr später erneut deutlich: Am 4. Dezember 1995 wurde das Übereinkommen über „die Erhaltung und Bewirtschaftung von gebietsübergreifenden Fischbeständen und weit wandernden Fischbeständen“ unterzeichnet, das in allen Weltmeeren die Einrichtung regionaler Fischereiorganisationen erleichtert. Derzeit wird auf UN-Ebene an einem Abkommen „für den Schutz und die nachhaltige Nutzung der marinen Biodiversität in Gebieten jenseits nationaler Hoheitsgewalt“ gearbeitet. Die Verhandlungen zum Thema BBNJ (Biodiversity Beyond National Jurisdiction) sind weit vorangeschritten; ein weiteres Übereinkommen zur Umsetzung von Unclos ist in Vorbereitung.3
Solche Verfahren der Weiterentwicklung sind wichtig, weil große Teile des Übereinkommens noch nicht umgesetzt sind. Dies gilt auch für den Teil XIV „Entwicklung und Weitergabe von Meerestechnologie“ sowie für die Arbeit der IMB, die den offiziellen Auftrag hat, einen „evolutionären Ansatz“ für schrittweise einzuführende neue Vorschriften, Aktivitäten und Institutionen zu entwickeln. Eine Hauptforderung der Entwicklungsländer ist dabei nach wie vor die Gründung des oben erwähnten „Unternehmens“, das die im Unclos-Text definierte Aufgabe, den Meeresboden zu bewirtschaften und zu nutzen, auch effektiv wahrnehmen kann.
Allerdings wurden die Passagen der Konvention, die sich auf die nationale Souveränität beziehen, bewusst sehr mehrdeutig oder unscharf formuliert. Das geschah vor allem bezüglich der geografischen Abgrenzung der Meeresgebiete und in der Frage der rechtlichen Definition von Inseln und Felsen.
Das Resultat ist, dass Unclos den Staaten zwar ausgedehnte ausschließliche Wirtschaftszonen zuschreibt, aber keine detaillierten Hinweise für deren Abgrenzung enthält, wenn sich die AWZ-Ansprüche zweier Staaten überlappen. Zwar gilt der allgemeine Grundsatz, dass das Küstenmeer zweier Staaten mit aneinander angrenzenden oder gegenüberliegenden Küsten unter bestimmten Bedingungen zu teilen ist. Aber hinsichtlich der Abgrenzungsmethoden – für die AWZ wie für den Festlandssockel – wird lediglich gefordert, dass sie zu einem Ergebnis führen müssen. Die einzige inhaltliche Empfehlung lautet, dass eine „der Billigkeit entsprechende Lösung“ herauskommen müsse.
Angesichts vieler ganz unterschiedlicher Konstellationen war die Wahl der jeweiligen Abgrenzungsmethode keine ausgemachte Sache, aber in der Regel wurde die Äquidistanz- beziehungsweise Mittellinienmethode bevorzugt. In den meisten Fällen ist das Ergebnis „recht und billig“ (equitable), aber bei bestimmten Konstellationen führt die Methode zu Problemen. Zum Beispiel wenn nahe der Grenze die Küste konkav verläuft (etwa in Form einer großen Bucht), weil dann die Äquidistanzlinien in Richtung offenes Meer aufeinander zulaufen, womit die AWZ des betreffenden Landes kleiner wird. Deshalb war bei den Unclos-Verhandlungen am Ende kein Konsens über die Methode zu erzielen.
Und so kam es bei der AWZ-Abgrenzung zu zahlreichen Streitfällen zwischen zwei oder mehreren Ländern, deren Ansprüche sich überlappen. Dabei wandten sich die Streitparteien häufig nicht an die vorhandenen internationalen Instanzen, also an den Internationalen Gerichtshof (IGH) oder an den dank Unclos geschaffenen Internationalen Seegerichtshof (ISGH), und ließen sich auch nicht auf ein Schiedsverfahren ein, weil sie angesichts des ungewissen Ausgangs kein Risiko eingehen wollten.
Allerdings hat der IGH in seinen Entscheidungen mit der Zeit schrittweise eine Abgrenzungsmethode entwickelt, die das Äquidistanzprinzip den jeweiligen Umständen anpasst. Damit ist der Ausgang weniger unsicher geworden, und die Streitparteien rufen inzwischen häufiger ein internationales Gericht oder ein Schiedsgericht an. Dennoch werden die Urteile des IGH nicht immer akzeptiert. Zum Beispiel hat sich Kolumbien nicht an eine am 19. November 2012 ergangene Entscheidung über seinen Grenzstreit mit Nicaragua gehalten. Daraufhin hat der IGH in seinem Urteil vom 21. April 2022 erneut befunden, dass Kolumbien die souveränen Rechte und Hoheitsbefugnisse Nicaraguas verletzt.4
Auch die seerechtliche Definition der Begriffe „Insel“ und „Felsen“ ist hoch relevant. Die Unterscheidung ist wichtig, weil Inseln – wie kontinentalen Küsten – eine AWZ von 200 Seemeilen zukommt, während Felsen lediglich über eine Hoheitszone von maximal 12 Seemeilen verfügen. Der einzige Unclos-Artikel (Art. 121), der sich mit der „Ordnung der Inseln“ befasst, ist jedoch alles andere als klar formuliert und lässt unterschiedliche Interpretationen zu. Entsprechend haben die Staaten die Neigung, jedes über die Wasserlinie hinausragende Stück Land vor ihrer Küste als Insel zu klassifizieren, die eine AWZ beanspruchen kann. Der IGH hat es bislang vermieden, diese Frage abschließend zu beantworten, weil es unzählige Typen von Inseln gibt.
Diese Unsicherheit wollten die Philippinen bei ihren Gebietsstreitigkeiten mit China ausnutzen. Der Streit geht um inselartige Formationen im Südchinesischen Meer, deren Status der Permanent Court of Arbitration (PCA) in Den Haag klären sollte.5 Dabei ging es Manila nicht um die Frage, unter wessen staatliche Souveränität diese „Strukturen“ fallen, sondern um die Klärung, ob es sich um Inseln mit einer AWZ handelt oder um Felsen, die lediglich ein Küstenmeer haben. Oder aber um ein Stück Meeresboden, das nur bei Ebbe sichtbar wird, aber für die Ausdehnung des Küstenmeers relevant ist, wenn es höchstens 12 Seemeilen von der Küste entfernt liegt.
Quelle : LE MONDE diplomatique >>>>> weiterlesen
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Grafikquellen :
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